21 خرداد 1402
استفن مک‌گلینچی و رابرت دبلیو. مورای
مترجم: روح‌الله گلمرادی
بخش سوم
*توضیح گروه پژوهش‌های بین‌المللی مرکز مطالعات پایداری: جیمی کارتر با شعار حمایت از حقوق بشر و محدودیت فروش تسلیحات به کشورهای دیگر در انتخابات ریاست جمهوری آمریکا به پیروزی رسید، اما پس از شروع ریاست جمهوری، حداقل نسبت به حکومت پهلوی در ایران، این دو شعار به‌طور کامل پیگیری نشد. مقاله زیر[1] که بر اساس اسناد تازه آزاد شده دولتی آمریکا به نگارش درآمده است، ماجرای فروش هواپیماهای آواکس به شاه در دوران ریاست جمهوری کارتر را بررسی می‌کند. نویسنده[2] معتقد است کارتر در مواجهه با واقعیت‌های جنگ سرد (رقابت تسلیحاتی و اطلاعاتی با شوروی) و نیاز آمریکا به درآمدهای فروش تسلیحاتی به کشورهایی مثل ایران، برخلاف شعارهای انتخاباتی خود از فروش هواپیمای آواکس به شاه حمایت کرد و در برابر کنگره و مخالفان این قرارداد ایستاد.
وقتی دولت به ارزیابی دقیقِ شکستِ آواکس پرداخت، راهبردی با نیروی تازه برای پیشبرد فروش شکل گرفت. در نیمه دوم اوت/ آخر مرداد 56، دولت فشار سطح بالایی برای طرح‌ریزی تدابیر دیگری برای متقاعدکردن کنگره در مورد نیاز به فروش آغاز کرد. اما گره اصلی، شهادت ترنر بود. با توجه به اینکه کنگره به دنبال فیصله‌دادن به فروش اسلحه و استفاده از آواکس به‌عنوان شاهد مدعا بود، ترنر به کنگره قدرت بیشتری نسبت به آنچه معمولاً داشت، بخشیده بود. در مقایسه با دستگاه سیاست خارجیِ به‌دقت کنترل‌شده و سلسله‌مراتبی سال‌های نیکسون و فورد، کنگره سلاح جدیدی در اختیار داشت؛ دولت متفرق. حال‌وهوای درون شورای امنیت ملی این بود که اگر پیشنهاد مجددِ فروش آواکس برای بار دوم در سپتامبر/ شهریور 56 با شکست مواجه شود، شاه سفر نوامبر/ آبان56 خود را لغو می‌کند و کل سیاست آمریکا در قبال خلیج فارس را وارد بحران می‌کند.[3] نیمه دوم سال ۱۹۷۷/ ۱۳۵۶ نیز شاهد گزارش‌های فزاینده‌ای درباره ناآرامی‌های داخلی ایران، حملات علیه بیگانگان و مخالفت‌های گسترده با حکومت شاه بود. با در نظر گرفتن این مسائل، این ترس نیز وجود داشت که شکست آشکار در فروش آواکس با ضعیف نشان‌دادن شاه، بی‌ثباتی در داخل ایران را دامن بزند.[4]
موضع ترنر و شهادت او در کنگره همچنین این اطمینان را به وجود آورده بود که تغییرات بیشتر در فناوری آواکس به هنجاری بالفعل[5] در هر فروشِ تجدیدنظرشده تبدیل شده است. اما تعجب‌آور اینکه هرگز بر سر ماهیت دقیقِ تنزل سطح ]آواکس‌ها[ مشورتی با شاه صورت نگرفت. شاه همچنین نمی‌دانست که این موضوع به محل اختلاف معامله تبدیل شده است. از این‌رو، زمانی که کارتر آماده ارائه مجدد این فروش به کنگره بود، کارکنان شورای امنیت ملی، به ویژه بیل کِیبِل[6] و فرانک مور[7] در دفتر ارتباطات کنگره، این پرسش را طرح کردند که آیا شاه حتی چنین نسخه پاکسازی‌شده‌ای از آواکس را می پذیرد؟ این یک مشکل بود زیرا بخش اعظم فناوری که او در ابتدا جذب آن شد ـ و بابت آن پول می‌پرداخت ـ در نهایت حذف می‌شد.[8] این سردرگمیِ جاری چیز جدیدی نبود بلکه نکته‌ای بود که یکی از کارکنان شورای امنیت ملی دو ماه پیش از آن در یادداشتی به برژینسکی پیش‌بینی کرده بود:
کابوسی دارم از تاب‌آوردنِ جدالی وحشتناک در کنگره، برنده شدن در آن به قیمت دخالت شخصی رئیس‌جمهور (یا چیزی مشابه)، ارائه قرارداد با جزئیات فنی به ایران و سپس گفتن این موضوع از سوی شاه که این اصلاً آن چیزی نیست که او در ذهن داشت. در این صورت، می‌توان گفت حداقل اعتبار دولت به شدت آسیب می‌بیند.[9]
با در نظر گرفتن همه این ابهامات، کارتر به برژینسکی دستور داد «همه اعضای» کمیته روابط بین‌الملل مجلس نمایندگان را فراخواند تا مجدداً پرونده فروش را مطرح کنند؛ این اعتقاد وجود داشت که در مجلس نمایندگان عموماً همراهیِ بیشتری از سنا وجود دارد.[10] زمان‌بندی مسئله دیگری بود. اگر این فروش تا پایان سپتامبر/ مهر56 تصویب نمی‌شد، به سال مالی بعدیِ فدرال در ۱۹۷۸/ 1357 می‌افتاد. پایبندی سیاسی کارتر به کاهش کل فروش تسلیحات مطابق سقفی که دولت فدرال سالانه تعیین کرده بود، فروش آواکس در محدوده سال ۱۹۷۷/ 1356 اهمیت سیاسی بیشتری پیدا کرد. اگر این فروش قبل از ۳۰ سپتامبر/8 مهر 56 بسته می‌شد، کل تسلیحات ۱۹۷۷/ 1356 را تقریباً ده درصد افزایش می‌داد، که تأثیر جانبیِ مثبتی در افزایش سقف سال ۱۹۷۸/ 1357 داشت ـ هر سقف مربوط به فروش تسلیحات سال‌های قبل بود ـ و در نتیجه انعطاف‌پذیری بیشتری برای سال بعد ایجاد می‌کرد. اگر فروش پس از آخرین مهلت انجام می‌شد، تأثیر برعکس می‌شد. از این‌رو، این موضوع خیلی بیشتر از یک مسئله حسابداریِ پیش‌پا‌افتاده بود. با توجه به اینکه همه نگاه‌ها به ارائه مجدد تا هفته اول سپتامبر/ شهریور بود، کارتر به حمایت کنگره نیاز داشت تا قبل از پایان دوره ۳۰ روزه کامل که در ۶ اکتبر/ 14 مهر56 به پایان می‌رسید، تصمیم‌شان را بگیرند. با در نظر گرفتن همه موارد، این لحظه‌ای آزمایشی برای او بود.
ارائه مجدد فروش در ۷ سپتامبر/ 16 شهریور به کنگره رسید. با وجود تمایل کارتر برای یک جدول زمانی تسریع‌شده، کمیته فرعیِ کمک‌های خارجیِ سنا عجله‌ای نداشت و برگزاری مجددِ جلسات استماع تا ۱۲ روز بعد تشکیل نشد. دولت توافق‌نامه شش ماده‌ای قدرتمندی تهیه کرده بود که براون آن را ارائه کرد و تا بیشترین حد ممکن به نگرانی‌های مطرح‌شده در ژوئیه/ تیر56 پاسخ داد.[11] بسته فروش جدید نیز تضمین شخصی شاه را در برداشت که طبق آن آواکس ایران فقط استفاده دفاعی خواهد داشت. این نمونه‌ای بود از اینکه دولت هرچه داشت در کنگره رو کرد. افزودنِ تعهد به استفاده دفاعی از آواکس، ساختگی و از نظر عملیاتی غیرممکن بود. در حالی که بعید بود اطمینان‌های شاه کنگره را تحت تأثیر قرار دهد، ترنر زیر بار فشار تمام‌عیار دولت برای فروش آواکس به‌نوعی تسلیم شده بود. او اصل نگرانی‌های خود را پس نگرفت و حمایت فعالی هم از فروش نکرد. او صرفاً از انتقادات شدیدش صرف‌نظر کرد و بیانی محتاطانه را جایگزین آن کرد که به کنگره توصیه می‌کرد که سابقه امنیتی ایران آن‌قدر قوی است که حرف‌های او درست فرض شود. در مجموع، وقتی تغییرات بیشتر در مورد فناوری حساس داخلِ هواپیما اضافه شد، این امر آواکس را در دست ایرانیان نسبتاً ایمن می‌کرد.[12]
این عوامل روی‌هم‌رفته به علاوه تلاش‌های لابی‌گریِ قابل‌توجهی که در ماه اوت/ مرداد 56 انجام شد تضمین‌کننده رأی قاطعی برای فروش در کمیته روابط خارجیِ مجلس نمایندگان شد که با فروش همدل‌تر بودند.[13] در نتیجه با وجود تأیید فروش از سوی یکی از مجلس‌های کنگره، کمیته فرعی سنا برای کمک‌های خارجی که همواره منتقد بود، چاره‌ای جز صرف‌نظر کردن از ایرادات خود نداشت. این ماجرا نگاه اجمالیِ بسیار آشکاری به پیامدهای آن چیزی بود که گری سیک کارمند شورای امنیت ملی آن را سیاست‌گذاری «ناشیانه» در دولت خواند.[14] اگرچه این فروش در نهایت تضمین شد، اما در سال مالی ۱۹۷۷/ 1356 صورت نگرفته بود. این واقعیت با توجه به تمایل کارتر برای تعیین سقف سالانه از سال ۱۹۷۸/ 1357 به بعد، منجر به مشکلاتی احتمالی در فروش آتی تسلیحات می‌شد. به‌علاوه، این قضیه در درازمدت برای شاه و روابط ایران و آمریکا مضر بود و ترس میکلاس از هرگونه تردید در سیاست عرضه تسلیحات را تأیید کرد. به قول ونس:
تأثیر این نبرد که یک تابستان به طول کشید، بدبختانه اعتماد شاه به ایالات متحده به‌عنوان متحدی قابل‌اعتماد را متزلزل ساخت. او دسترسیِ آزادتر به تجهیزات نظامی آمریکا را که در اوایل دهه ۱۹۷۰/۱۳۵۰ از آن برخودار بود، از دست داد و از انتقادات عمومی خشمگین بود.[15]
با پایان‌یافتن بن‌بست آواکس بین کنگره و دولت، سزاوار است تأملی بر مسئله‌ای گسترده‌تر داشته باشیم. کارتر فقط با کنگره و اعضای دولت خود مانند ترنر مبارزه نمی‌کرد؛ او در تعقیب فروش آواکس به ایران دو رکن اصلیِ بازاندیشیِ سیاست تسلیحاتی خود را نادیده گرفت که در دستورالعمل شماره ۱۳ رئوس کلی آن ارائه شد. نخست اینکه یکی از کنترل‌های محوری در دستورالعمل ۱۳، تصمیم برای عدم معرفی فناوری نظامیِ تغییردهنده الگو در یک منطقه بود که در نتیجه، سنت تشدید جنگ تسلیحاتی با شوروی را باب کرد. آواکس آشکارا این اصل را نقض کرد و مهم نبود که آواکسِ ایران در نهایت چقدر پاکسازی می‌شد. دوم اینکه، محور دستورالعمل ۱۳ ایجاد سقف تسلیحات سالانه‌ای بود که به‌تدریج کاهش می‌یافت که قبلاً به آن اشاره شد. برای حفظ انعطاف‌پذیری برای اجرایی‌شدنِ این سقف، کشورهای ناتو به همراه ژاپن، استرالیا و نیوزلند به دلیل تعهدات موجود در پیمان ناتو از معافیت‌هایی برخوردار شدند. دستورالعمل ریاست‌جمهوری ۱۳ همچنین اسرائیل را مستثنی کرد، اما، صد البته به‌نحوی غیرقابل‌فهم، جای خالی ایران به‌عنوان بزرگ‌ترین مشتری تسلیحاتی آمریکا در این سندِ سیاستی محسوس بود. با وجود این، ونس بعداً در خاطرات خود بازگو کرد که به‌طور محرمانه به سفیر ایران اطمینان داده بود که ایران نیز از دستورالعمل ۱۳ مستثنی خواهد شد. این امر منجر به مشاجره و نارضایتی در داخل دولت شد. لزلی دِنِند[16] کارمند شورای امنیت ملی این‌گونه این موضوع را برای برژینسکی جمع‌بندی کرد:
اگرچه ممکن است این راه خوبی برای کاهش نارضایتی شاه از سیاست ما به نظر برسد، به نظر من نهایتِ کوته‌بینی است. یا منظور ما همان چیزی است که ونس گفته است که در این صورت ما هرگز انتقال تسلیحات را کاهش نمی‌دهیم... یا منظورمان این نیست.[17]
آنچه این دو نکته را برجسته می‌کنند میزانی از عمل‌گرایی است که در مقامات رده‌بالای دولت کارتر وجود داشت و اینکه این عمل‌گرایی چقدر در اوایل حیات این دولت شکل گرفت. در حالی که کارکنان در حال متقاعدکردنِ روسایِ خود در مورد روند تسلیحاتی جدید بودند و برای ایجاد شتاب در سیاست[18] دستورالعمل ۱۳ سخت کار می‌کردند، ونس ـ و همان‌طور که بعدها مشخص شد کارتر و برژینسکی ـ از قبل در حال سرعت بخشیدن به این فرایند بودند. این سوال مطرح می‌شد که چرا کارتر زمانی که قصد داشت کشورهای بیشتری مانند ایران را همین‌طوری و بدون فکر قبلی معاف کند، برای اضافه‌کردن کشورهای خاصی که در دستورالعمل ۱۳ به‌عنوان استثنا ثبت شده بودند خود را به زحمت می‌انداخت.
کارتر به یادداشت روزانه خاطرات خود در ۳۱ ژوئیه ۱۹۷۷/۹ مرداد ۱۳۵۶ اشاره کرد که در آن با بی‌میلی یادآور می‌شود ـ در این زمان کنگره به‌طور موقت فروش آواکس را کنار گذاشته بود ـ که برایش اهمیتی ندارد که شاه آواکس را بخرد یا نخرد. او افزود که شاه از دنبال‌کردنِ سیستم‌های جایگزین اروپایی استقبال می‌کند.[19] اگر این فروش انجام می‌شد، این جایگزین‌ها ـ مانند نمرود ـ با نظارت‌های دستورالعمل ۱۳ مغایرتی نداشت زیرا آنها سیستم‌های تغییردهنده الگو نبودند و نسبت به آواکس عقب‌مانده بودند. وقتی واقعیتِ تلاش شدید دولت برای پیشبرد فروش آواکس تا تابستان ۱۹۷۷/ 1356 را بررسی می‌کنیم تأمل کنجکاوانه کارتر ـ با مدیریت فعالانه اقدامات اوـ به‌طور عجیبی متناقض به نظر می‌رسد. اما آنچه مسلم است این است که اظهارات کارتر به کنگره، شاه و کابینه‌اش کاملاً برعکس موضعی بود که در دفتر خاطراتش ذکر شد. این که کارتر یک یادداشت روزانه را انتخاب کرد تا تاریخ خود را از ماجرای آواکس حک کند، می‌توان به نزدیکی انقلاب ایران در زمان نگارش این یادداشت ـ ۱۹۸۲/ ۱۳۶۱ـ و تمایل او به اینکه به نظر رسد در معاملات خود با شاه واقع‌نگر بوده است، نسبت داد. اما اسناد تاریخی نشان می‌دهند که این گزارش نادقیق است و نشان‌دهنده ناراحتیِ کارتر از انتخاب‌هایی است که با اکراه در این مورد کرده بود.
کارتر علاوه بر اضافه کردن به اختلافات موجود در روایت شخصی‌اش، تصمیم به تأیید فروش آواکس را با سخن زیر شروع کرد:
من تلاش می‌کردم فروش سلاح‌های تهاجمی را در سرتاسر جهان کاهش دهم اما به دلیل قراردادهایی که از قبل وجود داشت امکان ایجاد تغییرات به‌شدت ناگهانی در رویه‌های فعلی وجود نداشت.[20]
این گفته از دو جهت جالب است: اول اینکه از آواکس به‌عنوان سلاحی دفاعی یاد نمی‌کند. اما با وجود ماهیت ساختگی این ادعا، این استدلالی محوری در این فروش بود که برای کنگره ارائه شد. احتمالاً این ماجرا موضع ضعیفی شده بود که همچنان بر آن پافشاری می‌شد. دوم اینکه، قبل از پیشنهاد کارتر در اواسط سال ۱۹۷۷/ ۱۳۵۶، هیچ قراردادی برای خرید آواکس از سوی ایران وجود نداشت. آواکس تا سال ۱۹۷۷/ ۱۳۵۶ آماده فروش نبود زیرا فورد عمداً هر گونه فروش خارجیِ آواکس را تا زمان این آمادگی به تعویق انداخته بود. با در نظر گرفتن این نکات، یادآوری کارتر از ماجرای آواکس واقعاً عجیب است و این به نکته اصلی معضلی می‌رسد که کارتر با ایران داشت؛ یعنی نیازهای امنیتیِ بزرگ‌ترِ آمریکا او را در مقابل ترجیحات شخصی‌اش قرار داد.
در حالی که کارتر با طرح‌های ظاهراً واقعی برای کنترل تسلیحات روی کار آمده بود، تجربه ایران ضرورت عمل‌گرایی و انعطاف‌پذیری را در برابر آرمان‌گرایی نشان داد. همان‌طور که سالیوان در طول مشاجرات شدید در کنگره درباره آواکس هشدار داد، «چیزی بسیار فراتر از صادرات هواپیما» در جریان بود.[21] همچنین قابل‌توجه است که مخالفت کنگره با فروش، در وهله اول به تناقضات آشکار در سیاست‌های تسلیحاتیِ کارتر برای کسب پیروزی سیاسی حمله نکرد. در عوض، موضع کنگره درباره فروش آواکس همواره بر مسائل مربوط به تناسب، ضرورت و امنیت متمرکز بود. کنگره تجدیدنظرطلبیِ واقعی در سیاست تسلیحاتی آمریکا را سرلوحه نگرانی‌های خود قرار داد؛ با این کار، گرایشی روشن و مورد توجه را در سرتاسر اواسط دهه ۱۹۷۰/۱۳۵۰ تحکیم بخشید. این واقعیت که فروش عمده تسلیحات به ایران چیزی بود که در نهایت در واشنگتن دو نگاه به‌وجود آورد، تعجب‌آور نیست. چیزی که شاید تعجب‌آور باشد این است که کارتر و کنگره در دو نگاه مخالف هم قرار داشتند.
وقتی ماجرای آواکس با جزئیات کامل در بستر سیاست‌های تسلیحاتی ایران و آمریکا بررسی شود، حلقه مفقوده‌ای است که نشان می‌دهد رئیس‌جمهوری که ابزار کنترل تسلیحات و حقوق بشر را در اختیار دارد، پایان اولین سال ریاست جمهوری خود را در تهران به ستایش مستبدی می‌پردازد که سابقه حقوق بشریِ مشکوک دارد و بزرگ‌ترین خریدار تسلیحات آمریکا نیز بود. تجربه شخصی و سیاسی کارتر با حفظ و گسترش رابطه تسلیحاتی با شاه از طریق فروش آواکس، نمونه‌ای از نبود جایگزین‌هایی است که در اواخر دهه ۱۹۷۰/ ۱۳۵۰ برای سیاست منطقه‌ای آمریکا در خلیج فارس وجود داشت. پس از ۳۰ سال سرمایه‌گذاری و غربال‌گریِ سیاسی، گزینه‌های منطقه‌ایِ آمریکا به‌شدت بر ایرانِ شاه و به‌طور خاص روابط تسلیحاتی در مرکز امورِ دیپلماتیک تأثیر گذاشت.
زمانی که کارتر با تصمیم فروش یا عدم فروش آواکس به ایران مواجه شد، با آزمایش اراده اولیه‌ای روبه‌رو شد که منجر به آن شد که به جای ایجاد تغییری قابل‌توجه در سیاست آمریکا، از روح روند فروش تسلیحاتی که دولت‌های نیکسون و فورد از قبل به وجود آورده بودند، حمایت کند. اینکه تنها چند ماه در اواسط سال ۱۹۷۷/۱۳۵۶ طول کشید تا کارتر این گذار را انجام دهد، گواهی بر الزامی است که جنگ سرد برای رؤسای جمهور آمریکا به‌طور کلی ایجاد کرد. به‌طور خاص، گزارش‌های متناقض از ماجرای آواکس که در پرونده‌های از طبقه‌بندی خارج‌شده و در گزارش‌های عمومیِ کارتر از رویدادها یافت می‌شود، بینش جدیدی از گرفتاریِ شخصیِ کارتر را پیش می‌نهد زیرا در طول نبرد طاقت‌فرسای دولتش با کنگره بر سرِ فروش آواکس آرمان‌های او با تمام نیروی واقعیت مواجه شد.
درباره نویسندگان
استفن مک‌گلینچی دانشیار روابط بین‌الملل در بریستول، دانشگاه غرب انگلستان است. جدیدترین کتاب‌های او روابط بین‌الملل (۲۰۱۷) و سیاست‌های تسلیحاتی آمریکا برای ایران زمان شاه (۲۰۱۴) است. او سردبیر ای-اینترنشنال ریلیشنز با این نشانی اینترنتی است: www.E-IR.info
رابرت و. مورای مدیر اجرایی تیم حقوقی تخصصیِ امور حکومت و سیاست‌گذاری عمومی در شرکت حقوقی دنتونز کانادا شعبه ال ال پی است و همکار پژوهشی مرکز مطالعات نظامی، امنیتی و راهبردیِ دانشگاه کلگری است. تألیفات اخیر او این آثار هستند: حفاظت از حقوق بشر در قرن بیستم به همراه آیدان هِیر[22] (۲۰۱۷)، جستجوی نظم در هرج‌ومرج: چندجانبه‌گرایی به‌مثابه راهبردی دولتی (۲۰۱۶) و نظام، جامعه و جهان: بررسی مکتب انگلیسیِ روابط بین‌الملل، ویراست دوم (۲۰۱۵).
پی‌نوشت‌ها:
[1]. این متن ترجمه مقاله زیر است:
Stephen McGlinchey & Robert W. Murray (2017) “Jimmy Carter and the Sale of the AWACS to Iran in 1977,” Diplomacy & Statecraft, 28:2, 254-276.
[2]. گروه سلامت و علوم اجتماعی، دانشگاه غرب انگلستان، نشانی پست الکترونیکی: Stephen.Mcglinchey@uwe.ac.uk؛ شرکت حقوقی دنتونز کانادا (ال.ال.پی).
[3]. See “Intelligence Coordination” memorandum to Brzezinski, 30 August 1977, RAC NLC-10-4-7-12-6.
[4]. همان.
[5]. de facto
[6]. Bill Cable
[7]. Frank Moore
[8]. Cable memorandum to Carter, 26 August 1977, Handwriting File, Box 46, Folder: 8/27/ 77.
[9]. “Global Issues” memorandum to Brzezinski, 10 June 1977, RAC NLC-10-3-2-17-7.
[10]. ن.ک دست خط دستورالعمل کارتر به برژینسکی درباره تلگرام به کارتر در ۲۶ اوت ۱۹۷۷
Handwriting File, Box 46, Folder: 8/27/77.
[11]. See “Press/Congressional” memorandum to Brzezinski, 6 September 1977, RAC NLC13-9-7-3-8.
[12]. See Turner to Brzezinski, 1 September 1977, RAC NLC-7-1-1-12-9.
[13]. See Gary Sick, All Fall Down: America’s Tragic Encounter With Iran (NY, 1986), 30–32; Cyrus Vance, Hard Choices: Critical Years in America’s Foreign Policy (NY, 1983), 321.
[14]. Sick, All Fall Down, 32.
[15]. Vance, Hard Choices, 321.
[16]. Leslie Denend
[17]. “Global Issues” memorandum to Brzezinski, 31 May 1977, RAC NLC-28-36-2-25-3.
[18]. policy momentum
[19]. Jimmy Carter, Keeping Faith: Memoirs of a President (London, 1982), 434–35.
[20]. همان، ۴۳۵.
[21]. Sullivan telegram to Vance, 14 July 1977, RAC NLC-16-40-3-23-2.
[22]. Aidan Hehir
تعداد بازدید: 428
