جیمی کارتر و فروش آواکس به ایران در ۱۹۷۷/ ۱۳۵۶ - بخش اول

07 خرداد 1402

استفن مک‌گلینچی و رابرت دبلیو. مورای

مترجم: روح‌الله گلمرادی

بخش اول

*توضیح گروه پژوهش‌های بین‌المللی مرکز مطالعات پایداری: جیمی کارتر با شعار حمایت از حقوق بشر و محدودیت فروش تسلیحات به کشورهای دیگر در انتخابات ریاست جمهوری آمریکا به پیروزی رسید، اما پس از شروع ریاست جمهوری، حداقل نسبت به حکومت پهلوی در ایران، این دو شعار به‌طور کامل پیگیری نشد. مقاله زیر[1] که بر اساس اسناد تازه آزاد شده دولتی آمریکا به نگارش درآمده است، ماجرای فروش هواپیماهای آواکس به شاه در دوران ریاست جمهوری کارتر را بررسی می‌کند. نویسنده[2] معتقد است کارتر در مواجهه با واقعیت‌های جنگ سرد (رقابت تسلیحاتی و اطلاعاتی با شوروی) و نیاز آمریکا به درآمدهای فروش تسلیحاتی به کشورهایی مثل ایران، برخلاف شعارهای انتخاباتی خود از فروش هواپیمای آواکس به شاه حمایت کرد و در برابر کنگره و مخالفان این قرارداد ایستاد.

چکیده

در آغاز ۱۹۷۷/۱۳۵۶ به نظر می‌رسید جو سیاسی در ایالات متحده فروش چند میلیارد دلاری تسلیحات به مناطق بی‌ثبات را امری متعلق به گذشته کند. جیمی کارتر در انتخابات ریاست‌جمهوری نوامبر ۱۹۷۶/ آبان 1355 با برنامه انتخاباتی محبوبِ کنترل تسلیحات و پیش‌گرفتنِ ملاحظات حقوق بشری در سیاست خارجی آمریکا به پیروزی رسید. بر این اساس، گذار او از آن نامزد آرمان‌گرا به رئیس‌جمهوری که با فروش مجموعه‌ای از هواپیماهای بسیار پیشرفته آواکس[3] به‌عنوان بخشی از بسته تسلیحاتیِ رکوردشکنِ ۷/۵ میلیارد دلاری موافقت کرد، ظاهراً گیج‌کننده است. اما وقتی مسیر سیاست ریشه‌دارِ مسلح‌کردنِ ایران را که کارتر به ارث برد بررسی کنیم و نیازهای بزرگ‌ترِ سیاست مهار[4] جنگ سرد را در نظر بگیریم، منطق تصمیمات کارتر که در این مورد اساساً خیانت به سیاست‌های شخص او است، روشن می‌شود.

تجربه جیمی کارتر طی دوره ریاست‌جمهوری یک‌دوره‌ایِ او بین سال‌های ۱۹۷۷/۱۳۵۶ تا ۱۹۸۱/۱۳59 در رابطه با ایران، مؤلفه اصلی میراث دولت او را شکل می‌دهد؛ این دوره‌ای پرحادثه بود که در آن دولت به‌خاطر واکنش‌های دیرهنگام و غیرقاطع نسبت به سقوط داخلی شاه در ۱۹۷۸/۱۳۵۷ و انقلاب اسلامی که در ۱۹۷۹/ زمستان ۱۳۵۷ به دنبال آن آمد، به باد انتقاد گرفته شد. در کنار این شرایط، اضافه‌شدنِ بحران گروگان‌گیری ایران و بحث بر سرِ شکست‌های نظام‌مند دستگاه اطلاعات آمریکا نسبت به از دست دادنِ ایران منجر به این شد که این مسائل برجسته حجم زیادی از تحلیل‌ها درباره کارتر و ایران را به خود جلب کند.[5] اما رویدادی که بررسی نشده است پیامد‌های تصمیم کارتر برای فروش مجموعه‌ای از هواپیماهای آواکس در ۱۹۷۷/۱۳۵۶ به ایران به‌عنوان بخشی از بسته ۷/۵ میلیارد دلاری شامل ۱۶۰ جت جنگی اف16 بود.

جای تعجب دارد که شاه، مستبدی که مخالفان سیاسی را در ایران سرکوب می‌کرد، توانست حمایت دولت کارتر را برای یک فروش تسلیحاتیِ عمده به دست آورد. با شروع ۱۹۷۷/ زمستان ۱۳۵5، به نظر می‌رسید سیاست رئیس‌جمهور و کنگره جدید با قدرت به‌دنبال این بود که فروش تسلیحات را به خاورمیانه بی‌ثبات محدود کند و این سیاست فروش چند میلیارد دلاری تسلیحات به مناطق بی‌ثبات را کنار گذاشت. با این همه، پیروزی کارتر در انتخابات ریاست‌جمهوری نوامبر ۱۹۷۶/آبان ۱۳۵۵ تا حدودی به‌خاطر برنامه انتخاباتی محبوبِ کنترل تسلیحات و طرح ملاحظات حقوق بشری برای سیاست خارجی آمریکا بود. بر این اساس، گذارِ او از آن نامزدِ آرمان‌گرا به رئیس‌جمهوری که با معامله تسلیحاتیِ رکوردشکن و به‌شدت جنجال‌برانگیز با شاه موافقت کرد، ظاهراً گیج‌کننده است. اما وقتی مسیر سیاستِ جاافتاده مسلح‌کردنِ ایران را که کارتر به ارث برد، بررسی کنیم و نیازهای بزرگ‌تر سیاست مهار جنگ سرد را در نظر بگیریم، منطق تصمیمات کارتر که در این مورد اساساً خیانت به سیاست‌های شخص او است، روشن می‌شود.

بنابراین، در ارزیابی رویکرد کارتر به ایران، جای تعجب نیست که با وجود انتظارات کلی از کارتر مبنی بر کاهش فروش تسلیحات، تردیدی وجود ندارد که ایران استثنایی بر این قاعده بود و نشانه‌ای مبنی بر اینکه خواسته‌های بلندپروازانه‌تر کارتر برای محدود کردنِ تسلیحات محکوم به شکست بود. ایران مزیتی راهبردی با اهمیت حیاتی برای آمریکا در منطقه خلیج فارس بود و تقویت مستمر قابلیت‌های نظامی آن فقط باعث تثبیت بیشتر این منطقه به‌ عنوان دژ آمریکا طی رقابت دو قطبی با شوروی می‌شد. در شرایطی که عربستان سعودی در عقب‌ماندگی نظامی و بی‌ثباتی سیاسی به سر می‌برد و اسرائیل درگیر مجموعه درگیری‌های شدیدی با همسایگان عرب خود بود، ایران قابل‌اعتمادترین و تواناترین شریک امنیتی آمریکا در منطقه بود. در نتیجه، سیاست کارتر در قبال ایران انعکاسِ مسیر سیاستیِ راهبردی‌ بود که از اسلاف جمهوری‌خواهش به ارث رسیده بود. در حالی که آثار موجود تأیید می‌کنند که محدودیت‌های جنگ سرد به‌تدریج کارتر را به ترک آرمانهای[6] خود مجبور ساخت، هیچ گزارشی به‌طور کامل فروش آواکس به ایران را بررسی نکرده است.[7] تصمیم برای فروش این هواپیماهای پیشرفته به ایران که تنها چند ماه پس از آغاز به کار کارتر رخ داد، نخستین علامتی بود که نشان می‌داد آرمان‌گراییِ کارتر در مسیر برخورد با واقعیت جنگ سرد قرار داشت. این ماجرا دید تازه‌ای به موضع شخصی کارتر داد زیرا طرح‌ او برای چرخشی جدید در سیاست خارجی آمریکا در اولین سال ریاست‌جمهوری‌اش، واقع‌بینانه نبود.

ایران خیلی قبل از اینکه کارتر رئیس‌جمهور شود به بزرگ‌ترین مشتری تسلیحاتی آمریکا تبدیل شده بود. به دلیل موقعیت جغرافیایی ایران، این کشور به‌سرعت به نقطه کانونیِ سیاست مهار آمریکا در دهه ۱۹۴۰/۱۳۲۰ تبدیل شد و به ‌عنوان سنگری برای محدود کردن دسترسی شوروی به ذخایر نفت خلیج فارس که بیش از ۶۰ درصد از عرضه جهانی را تشکیل می‌داد، عمل کرد.[8] بی‌ثباتی سیاسی، اجتماعی و اقتصادی ایران همزمان بود با مجموعه برنامه‌های کمک نظامی و اقتصادی‌ای که آمریکا با تهران طی دو دهه اول جنگ سرد وضع کرد. علاوه بر این، کودتای انگلیسی و آمریکایی ۱۳۳۲ ائتلاف چپ تجدیدنظرطلب را از بین برد و تضمین کرد که ایران به‌نحوی به نفع قدرت‌های غربی اداره می‌شود و شاه در مرکز امور قرار دارد.[9] مجموعه‌ای از فروش تسلیحات در اواسط دهه ۱۹۶۰/۱۳۴۰ حمایت آمریکا از رژیم شاه را افزایش داد تا او با شروع به استفاده از درآمد رو به رشد نفتی خود، نگاهش فراتر از برنامه‌های کمک نظامیِ بازدارنده‌تری برود که در گذشته اعطا می‌شد.[10] با اینکه مسیری که تسلیحات آمریکایی روانه ایران شد از قبل در اواخر دهه ۱۹۶۰/۱۳۴۰ شروع شد، تحولات مهمی را که بعدها بر دولت کارتر تأثیر گذاشت، رئیس‌جمهور ریچارد نیکسون در می ۱۹۷۲/ اردیبهشت ۱۳۵۱ آغاز کرد. نیکسون در دیدار با شاه در تهران، با فروش نامحدود و کنترل‌نشده تسلیحات به ایران ـ به استثنای فناوری تسلیحات هسته‌ای ـ در ازای درک این موضوع که ایران به‌صورت نیابتی از قدرت تازه‌یافته‌اش برای محافظت از خلیج‌فارس استفاده کند، موافقت کرد.[11] این اقدام، به‌اصطلاح «چک سفید[12]»، چرخشی شدید در سیاست فروش تسلیحات آمریکا به وجود آورد و شاه را از نظارت‌های اداری که برای دهه‌ها در واشنگتن برای خریداران خارجی اسلحه وجود داشت، خلاص کرد: تهران آزاد بود مادامی که شاه می‌توانست هزینه را بپردازد هر نوع تسلیحات پیشرفته آمریکایی را که انتخاب می‌کرد، خریداری کند. این تمهیدی منحصربه‌فرد برای یک رهبر خارجی و موردی آزمایشی برای تصویرپردازیِ مجدد نیکسون از راهبرد جنگ سرد آمریکا بود که تا حدی بر اساس برون‌سپاری هزینه‌های مهار کمونیسم به متحدان و مشتریانِ توانا بود؛ که در واقع دکترین آشکار نیکسون بود. علاوه بر این، دولت با مانور اجراییِ زیرکانه و پنهانیِ سبک رهبریِ شاهانه[13] نیکسون که چندین سال کنگره را از جزئیات ریزترِ مسلح‌کردنِ ایران بی‌خبر گذاشت، اثر تعدیل‌کننده کنگره را دور زد. اما کنارگذاشتنِ کنگره از سوی نیکسون در نهایت کارتر را آزار داد. یکی از جنبه‌های عمده فروش آواکس در سال ۱۹۷۷/۱۳۵۶ حول محور کنگره بود که آن ماجرا را نقطه‌عطفی برای بازگرداندن نفوذ خود بر فروش تسلیحات در دوره‌ای می‌دانست که نظارت اجرایی زیاد آن در اوایل دهه ۱۹۷۰/۱۳50 از بین رفته بود.

نیکسون سیاست «چک سفید» را تا حدی در پاسخ به اعلام بریتانیا در سال ۱۹۶۸/۱۳۴۷ مبنی بر خروج نظامی از سرزمین‌های استعماری سابق خود در خلیج فارس طراحی کرد. ارتقاء ایران برای پرکردن خلأ به جای مانده از انگلیس، پیچیدگی‌های سیاسی و نظامیِ استفاده مستقیم نیروهای آمریکایی در منطقه‌ای دیگر پس از ویتنام را پنهان می‌کرد. واشنگتن با دادنِ این اجازه به شاه که جاه‌طلبی‌های دیرینه‌اش برای ایجاد یک ارتش منطقه‌ای بی‌همتا را محقق کند، همچنان می‌توانست به اهداف خود در مهار خلیج فارس دست یابد و این کار را با هزینه‌ای اندک یا بدون هیچ هزینه‌ای با به‌کارگیری ایران به‌عنوان ژاندارم منطقه انجام دهد. این تغییری بزرگ در سیاست فروش تسلیحات و مهار و در بسترِ وسیعِ روابط ایران و آمریکا بود. این حجمِ بی‌حساب از تسلیحات که نیکسون راهش را باز کرد، خریدهای ایران را از حدود ۱۵۰ میلیون دلار در سال در ۱۹۶۹/۱۳۴۸ به چندین میلیارد دلار در ۱۹۷۲/۱۳۵۱ به بعد تبدیل کرد.[14]

جرالد فورد، جانشین نیکسون، از روند تسلیحاتی وضع‌شده در ایران در طول دو سال‌ونیم ریاستش ـ از اوت ۱۹۷۴ تا ژانویه ۱۹۷۷/ مرداد ۱۳۵۳ تا دی ۱۳۵۵ ـ حمایت کامل کرد. این وضعیت، انتخابی غیر از بازنگری در سیاست منطقه‌ای کلان را ـ که در واشنگتن رغبت اندکی برای آن وجود داشت ـ برای کارتر باقی نگذاشت. این اکراه زمانی آشکار شد که شورای امنیت ملی کارتر رقابت جهانی شوروی و آمریکا را در تابستان ۱۹۷۷/۱۳۵۶ بررسی کرد و در آن به این نتیجه رسید که ایران منطقه‌ای است که به احتمال زیاد «تقابلی بحرانی» با شوروی در آن رخ می‌دهد. این مطالعه ایجاد یک نیروی استقرار سریع آمریکایی را توصیه کرد که به‌طور دائم در خلیج[فارس] مستقر باشد تا اطمینان حاصل شود که ایران سقوط نخواهد کرد.[15] کارتر با دستورالعمل ۱۸ ریاست‌جمهوری در اوت ۱۹۷۷/مرداد ۱۳۵۶ با تبدیل این مطالعه به سیاست موافقت و آن را امضا کرد. وزارت دفاعِ مستقر در پنتاگون عملاً این دستورالعمل را نادیده گرفت و به دلیل نبود منابع و اراده نتوانست این نیرو را ایجاد کند.[16] وزارت خارجه نیز به همین نحو بی‌انگیزه بود و همچنان بر درایتی که از سیاست منطقه‌ایِ نیکسون گرفته بود تکیه می‌کرد که بر اساس آن فروش تسلیحات به ایران برای جلوگیری از نیاز به استقرار محلیِ قوای نظامی آمریکا بود.[17] بنابراین، در حالی که منصفانه است بگوییم طرح‌هایی وجود داشت که فراتر از راهبرد خلیجِ[فارس] نیکسون برای مسلح کردن ایران به‌عنوان نیرویی نیابتی بود، این واقعیت که کارتر دستورالعمل ۱۸ را طی ۱۹۷۷-۱۹۷۸/۱۳۵۶-۱۳۵۷ قابل‌اجرا نمی‌دید نشان می‌دهد که تفکر قبلی تا چه حد در جای خود محکم شده بود.

در معنایی کلی‌تر، انتقادات زیادی وجود دارد در مورد ماهیت رفتار سیاست خارجی کارتر و شکست این سیاست‌ها از نظر دستیابی به اهدافی مانند حقوق بشر و کاهش تسلیحات که رئیس‌جمهور برایشان ارزش قائل بود. اما سیاست خارجی کارتر، عامدانه یا غیرعامدانه، مبنایی خطرناک بر اساس فرضیات پیشینیان خود پیدا کرد. فروش آواکس به ایران تنها یک نمونه از سیاست خارجی است که بر اساس پیش‌فرض‌های مبتنی بر حفظ منافع آمریکا، برخلاف ارزش‌های تبلیغاتی مطلوب کارتر در دوران ریاست‌جمهوری‌اش شکل گرفت. سیاست خارجی دوران کارتر قرار بود متفاوت باشد یا دست‌کم این چیزی بود که کارتر می‌خواست باور کند. اما آنچه آشکار شد، دشواریِ ترویج مجموعه سیاست‌های بین‌المللی‌ای بود که جنگ سرد آن را محدود کرد اما انعکاس باورهای لیبرال رئیس‌جمهور بود.

تجارت تسلیحات در دوران کارتر موضوعی به‌ویژه حساس بود و رویکرد دولت به تسلیحات و قرار گرفتن آن در کنار سایر مسائل هنجاری، جنبه کلیدیِ شکست سیاست کارتر بود. از نظر جان لوئیس گدیس «مشکل اینجا این بود که کارتر هرگز تعهد سیاسی اخلاقی و داخلی خود به حقوق بشر را با تعهد ژئوپلیتیکی و انسانیِ خود به کنترل تسلیحات مرتبط نکرد.»[18] به همین جهت، از سیاست کارتر نسبت به ایران طی مرحله پایانی حکومت شاه به‌عنوان «خیره‌کننده‌ترین و پرهزینه‌ترین تناقض [سیاست خارجی] او نام برده می‌شود.»[19] این موضوع به بهترین وجهی در ادای احترام سال نو که کارتر در سال ۱۹۷۷/۱۳۵۶ در تهران ایراد کرد خلاصه می‌شود که در آن شاه را به ‌خاطر تبدیل ایران به «جزیره ثبات» مورد ستایش قرار داد.[20] این لحظه‌ای سرنوشت‌ساز برای کارتر بود زیرا یک سال بعد شاه مجبور به فرار از کشور خود شد و ایرانی که روزگاری نیرویی محافظه‌کار بود به نیرویی تجدیدنظرطلب و از نظر منطقه‌ای بی‌ثبات‌کننده تبدیل شد. آنچه در بستر گسترده‌ ماجرای آواکس بیش از هر چیز جالب توجه است این است که نشان می‌دهد در زمان کارتر فروش تسلیحات در مقیاس بزرگ با هیچ محدودیت واقعی رو به رو نشد. در مورد ایران، تا حدی به خاطر آواکس، فروش تسلیحات در واقع به سطوح بی‌سابقه‌ای افزایش یافت. حتی زمانی که شاه در تابستان ۱۹۷۸/۱۳۵۷ وارد دوران افولش شد، سر و کله معامله تسلیحاتیِ چند میلیارد دلاری دیگری بین ایران و آمریکا پیدا شد. جنگ سرد بار دیگر تشدید شد و نیاز به افزایش هزینه‌های دفاعی آمریکا را موجب شد. علاوه بر این، یکی از جنبه‌های اصلی توافقنامه کمپ دیویدِ کارتر در سال ۱۹۷۸/۱۳۵۷ بین مصر و اسرائیل شامل بسته چند میلیارد دلاری فروش تسلیحات به هر دو کشور و همچنین عربستان سعودی بود که کارتر آن را برای ایجاد احساس امنیت بیشتر در هر یک از طرفین و در نتیجه متمایل‌کردنِ بیشتر آنها به امضای طرح‌های صلح خود پیش برد. به‌طور خلاصه، با وجود شایعات خلاف، کارتر از فروش اسلحه ابایی نداشت.

طولی نکشید که مسائل تسلیحاتی ایران در دستور کار دولت جدید کارتر در سال ۱۹۷۷/۱۳۵۶ قرار گرفت. فقط پنج روز پس از مراسم تحلیف ریاست ‌جمهوری، اردشیر زاهدی سفیر ایران در واشنگتن با زبیگنیو برژینسکی مشاور امنیت ملی کارتر در کاخ سفید دیدار کرد. زاهدی با یادآوری این موضوع به برژینسکی که بر اساس خریدهای نظامیِ قابل‌توجهی که ایران از سال ۱۹۷۲/۱۳۵۱ انجام داده، «مرحله جدیدی از روابط» ایجاد شده است، به توافقات نامشخص با دولت فورد برای افزایش خریدهای نظامی و غیرنظامی ایران از جاهای مختلف طی سال‌های آتی از ۱۵ تا ۵۰ میلیارد دلار نیز اشاره کرد. ابهام زاهدی درباره ارقامِ دقیق به خوبی نشان می‌دهد که چگونه تجارت ایران با آمریکا عمیق‌تر و در عین حال دشوارتر می‌شد. بخش عمده‌ای از رقم ۵۰ میلیارد دلاریِ زاهدی مربوط به توافق انرژی هسته‌ای بود که دولت فورد و شاه بر سرِ شرایط آن به توافق نرسیده بودند؛ کارتر در سال بعد در واقع چنین قراردادی را منعقد ‌کرد. همچنین قرارداد مبادله نفت با اسلحه که شاه بیش از یک دهه آن را دنبال کرده بود در این محاسبات لحاظ می‌شد. از این‌رو، هر دو پیشنهادی که به ‌سرانجام نرسید، نشان داد که رقم ۵۰ میلیارد دلار واقع‌بینانه نبود. مبلغ ۱۵ میلیارد دلاریِ حد پایین برآوردِ زاهدی شامل فروش جاریِ تسلیحاتی مانند آواکس، چندین ناوگان جنگنده اف۱۶ و تجهیزات نظامی، قطعات یدکی و مهمات رده‌پایین‌تر بود. با این سطح قابل‌توجه از تجارتی که در حال انجام بود، زاهدی صریحاً پرسید که آیا مسائلی وجود دارد که بین ایران و دولت جدید درباره آنها اختلاف‌نظر وجود داشته باشد؟ برژینسکی تنها به صورت کلی پاسخ داد و خاطرنشان کرد با توجه به پیچیدگی روابط ایران و آمریکا احتمال اختلاف نظر وجود دارد و گفت‌وگویی کامل در مورد فروش تسلیحات با ایران در راه است.[21]

سرچشمه فشار فقط از طرف ایرانی نبود؛ طی دهه ۱۹۷۰/۱۳۵۰ احساسات ضدتسلیحات در کنگره به وجود آمده بود.[22] برای ارزیابی این وضعیت، کارتر در یکم فوریه/ دوازدهم بهمن 1355 گروهی از جناح‌های مختف کنگره را به کاخ سفید فراخواند. هیئت نمایندگان از طرح‌های کلی کارتر درباره کاهش تسلیحات استقبال کرد اما خیلی زود روی موارد خاص تمرکز نمود. سناتور فرانک چرچ در اشاره ضمنیِ روشنی به ایران خاطرنشان کرد که فروش تسلیحات به قدرت‌های خاورمیانه متناسب با نیازهای داخلی آن کشورها نبوده است. به بیانی مستقیم‌تر، نماینده لی‌همیلتون قصد خود را برای تلاش در جهت «انکار و تعویق» فروش تسلیحات به اسرائیل و ایران اعلام کرد. سایروس ونس، وزیر خارجه کارتر در پاسخ به همیلتون و چرچ خاطرنشان کرد «اگر به فروش اسلحه ادامه دهیم، شبه‌جزیره را غرق خواهیم کرد.»[23] در حالی که مواضع کنگره با رفتارهای گذشته منطبق بود، موافقت ونس نشانه‌ای قوی برای هیئت نمایندگان بود که دولت قصد دارد به وعده‌های کنترل تسلیحاتی که در جریان مبارزات انتخاباتی مطرح شده بود، وفادار باشد. تصمیم کارتر به سکوت در حین صحبت‌های ونس به احتمال زیاد به این دلیل بود که متوجه شده بود که لفاظی درباره کنترل تسلیحات در زمانی که صرفاً برای ریاست‌جمهوری مبارزه می‌کرد، راحت‌تر بود.

در ۷ فوریه ۱۹۷۷/۱۸ بهمن ۱۳۵۵، کارتر اولین تماس رسمی خود را با شاه برقرار کرد و از طریق نامه، خوشامدگویی‌های معمول دیپلماتیک خود را انجام داد و تمایل خود را برای حفظ آنچه از آن به‌عنوان «رابطه‌ای محکم» با ایران یاد می‌کرد، ابراز نمود. ورای این اطمینان‌بخشی، کارتر خاطرنشان کرد که چالش‌هایی جدی در پیش است. با وجود سفارش‌های تجاری بزرگِ در دست مذاکره، هیچ اشاره مستقیمی به تسلیحات نشد. این تلاش عمدیِ کارتر برای تغییر جلوه بیرونی دیپلماسی با ایران بود. آنچه کارتر مستقیماً به آن اشاره کرد این بود که: در درازمدت، صلح و پیشرفت اقتصادی جدایی‌ناپذیر هستند و هیچ وظیفه‌ای شرافتمندانه‌تر ]از اینها[ برای ما وجود ندارد که بتوانیم با هم در راستای آنها کار کنیم. گاهی اوقات رویکردهای ما نسبت به این مشکلات طبیعتاً ممکن است متفاوت باشد، اما اینها تفاوت‌هایی بین دوستان نزدیک و قابل‌اعتماد خواهد بود که در فضای درک مشترک به هم نزدیک می‌شوند.[24]

شاه از تلویزیون دولتی ایران خواست از نامه تعریف و تمجید کند که منجر به سردرگمی در دولت کارتر شد که انتظار واکنش ملایم‌تری داشت. برژینسکی متقاعد شد که شاه «نامه را دوست ندارد» و صرفاً برای حفظ ظاهرسازیِ داخلی که طبق معمول در روابط ایران و آمریکا جواب می‌داد، خلاف آن عمل کرده بود.[25] وقتی طی روزهای بعدی این بحث ادامه یافت، برداشت عمومی با دیدگاه برژینسکی هم‌سو شد مبنی بر اینکه واکنش شاه احتمالاً نوعی حیله روابط عمومیِ داخلی بود و بی‌شک نارضایتی خصوصی در پیش بود. گری‌سیک، که سیاست ایران را در شورای امنیت ملی رهبری می‌کرد، با بیانی خلاصه از این خط ‌سیر فکری به برژینسکی گفت: «اگر قصد داریم سیاست مستقلی درباره مسائلی مانند قیمت نفت و انتقال تسلیحات دنبال کنیم که ممکن است همیشه همان چیزی نباشد که شاه دوست دارد از ما بشنود، این بهایی است که باید بپردازیم.»[26]

در حالی که نامه رسمی کارتر به‌ هیچ‌وجه نشان نمی‌داد که دولت وی فروش تسلیحات به ایران را رد می‌کند، اما نشانه واضحی از تغییر در سفارش‌های تجاری بود. با توجه به فلسفه کلی تسلیحات در دولت جدید ـ و حال و هوای کنگره ـ شاه دلیل خوبی برای نگرانی داشت. اظهارات فوق‌الذکر از سوی ونس، برژینسکی و سیک به همراه نامه کارتر روی‌هم‌رفته ضربه مهلکی به «چک سفیدِ» نیکسون بود. اما لزوماً به معنای پایان یافتن فروش تسلیحات به ایران نبود.

با آغاز تماس‌های دیپلماتیک آزمایشی بین شاه و دولت جدید، کارتر ]پژوهشِ[ یادداشت بررسی ریاست‌جمهوری[27] شماره ۱۲ را در مورد سیاست کلی انتقال تسلیحات آمریکا به جریان انداخت. ریاست آن بر عهده ونس بود.[28] با پیشرفت مطالعات مختلف، با وجود اظهارات قبلی ونس در حمایت از محدودیت تسلیحاتی، او به محرکی باورنکردنی در داخل دولت تبدیل شد که طرفدار روند فروش تسلیحاتِ آسان‌گیری نسبت به ایران بود. او دائماً تلگراف‌های هشداردهنده‌ای از سفارت در تهران دریافت می‌کرد که درباره طرز فکر شاه گزارش می‌داد و در نتیجه صبرش لبریز شد. او از کارتر درخواست کرد فرایند بررسی را کنار بگذارد و بخش عمده‌ای از فروش تسلیحات چند میلیارد دلاریِ جاری را تسریع بخشد تا از تنگناهای تولید و «مشکلات سیاسیِ» جدی در روابط دوجانبه با ایران جلوگیری کند.[29] کارتر با رد این مسیر، بیان داشت که او هر مورد را به‌طور جداگانه ارزیابی می‌کند و فرایند بررسی باید مسیر خود را طی کند.[30] اگر نگاهی به گذشته داشته باشیم درخواست ونس اولین لحظه قابل‌کشف از داخل دولت است که نشان می‌دهد برای نگرانی‌های راهبردی منطقه‌ای، گاهی لازم است آرمان‌گرایی در حوزه محدودیت تسلیحات در دولت جدید مهار شود. اما در این مرحله، کارتر به اصول خود پایبند ماند.

پس از آن که تیم شورای امنیت ملیِ برژینسکی نظرات خود را بر یادداشت بررسی ریاست‌جمهوری شماره ۱۲ اضافه کرد و با کمیته روابط بین‌الملل مجلس نمایندگان و کمیته روابط خارجیِ سنا مشورت کرد، ونس نتایج آن را در اوایل آوریل/فروردین 56 ارائه کرد.[31] این فرایند باز و پذیرا بود که نشان‌دهنده قصد کارتر برای مدیریت سیاست خارجی با رویکرد تیمی بود. کارتر شخصاً مواضع مختلف را بررسی کرد و یک ماه بعد مسیر عمل انتخابیِ خود را با دستورالعمل شماره ۱۳ ارائه کرد. این دستورالعمل لحنِ فروش تسلیحات در کل دولت کارتر را تعیین کرد و فلسفه‌ای را که کارتر با خود به کاخ سفید آورده بود به عرصه سیاست‌گذاری آورد. دستورالعملی که سیاست خویشتن‌داری را در فروش تسلیحات متعارف به کشورهای متحد مقرر کرد:

انتقال تسلیحات، ابزار سیاست خارجیِ استثنایی‌ است که فقط در مواردی قابل‌استفاده است که به‌وضوح نشان داده شود این انتقال به منافع امنیت ملی ما کمک می‌کند.[32]

دستورالعمل ریاست‌جمهوری شماره ۱۳ نه فقط مرام‌نامه کارتر برای تحقق وعده انتخاباتی خود درباره محدودیت تسلیحاتی بود بلکه همچنین این موضوع را طرح کرد که برای دریافت‌کنندگان کمتر توسعه‌یافته توافقنامه‌های تسلیحاتی تأثیرات اقتصادی ارزیابی می‌شود. این دستورالعمل، منطق فروش تسلیحات را که از دولت‌های ترومن تا جانسون مشهود بود، احیا کرد. نیکسون وقتی در سال ۱۹۷۲/۱۳۵۱ تشخیص داد تنها شرایطی که شاه را تحت تأثیر قرار می‌داد این بود که آیا او می‌توانست پرداخت‌های اعتباری خود را انجام داده و سلاح هسته‌ای را ممنوع کند، این منطق را واژگون کرد.

صرف‌نظر از قصد و نیات بزرگ‌تر، دستورالعمل ریاست‌جمهوریِ شماره ۱۳ چندین شرط خاص را تعیین کرد که هر یک پیامدهای مستقیمی بر فروش آتی تسلیحات ایران و آمریکا داشت. اول، ممنوعیت معرفی هر فناوری‌ که هنوز به‌طور کامل در تشکیلات نظامی آمریکا ادغام و عملیاتی نشده است. دوم، متعهدشدن آمریکا به این که اولین قدرتی نباشد که یک نظام تسلیحاتی جدیدِ از لحاظ کیفی پیشرفته را به منطقه‌ای معرفی می‌کند. با توجه به ماهیت تقویت تسلیحات ایران تا کنون، مطمئناً این شرایط مشکلاتی برای شاه به وجود می‌آورد. سوم، هدایت پیش‌فروش‌ها مستلزم استقرار پیمانکاران آمریکایی نباشد؛ این موضوع با توجه به اینکه ایران به‌شدت به تعداد زیاد و روزافزونی از تکنسین‌ها و مهندسان آمریکایی وابسته بود، بسیار قابل‌توجه است. نکته پایانیِ مورد توجه محدودیتی برای فروش تسلیحات ارائه کرد: رقم فروش تسلیحات در سال مالی ۱۹۷۷/۱۳۵۵-۱۳۵۶ فدرال به‌عنوان یک سقف عمل می‌کند و هر سال متوالیِ پس از آن از جمع کل سال قبل کاهش می‌یابد.

واکنش کنگره به دستورالعمل شماره ۱۳ در بهترین حالت واکنشی درهم‌پیچیده بود. کنگره برای تثبیت موضع خود به زمان و چند آزمایش نیاز داشت. اما نگرانی وجود داشت که آن استثناها و شرایط متعدد منجر به فروش سلاح در سطحی می‌شد که کنگره از آن راضی بود.[33] نگرانی با ماهیت متفاوت از سطوح کارکنان وزارت‌خانه‌های امور خارجه و دفاع نشأت می‌گرفت؛ با ملاحظه دقیق هشدار ونس این نگرانی به وجود آمد که روابط امنیتی با متحدان کلیدی تحتِ تأثیر منفی آنچه خواهد بود که به نظر می‌رسد سیاست محدودکننده خودسرانه‌ است.[34] برای کارکنان باتجربه، دستورالعمل ۱۳ ظاهراً نشان می‌داد که هم‌پیمانان خارجیِ ارزشمندی مانند ایران با درخواست مورد به مورد برای نیازهای اساسیِ امنیتی‌شان تحقیر شوند. این وضعیت در مورد ایران چند ماه بعد زمانی که شاه درخواست رسمی خود را برای خرید آواکس مطرح کرد به وقوع پیوست.

آواکس با عنوان رسمی ای - تری سِنتری[35]، جت‌های بوئینگ ۷۰۷ بسیار اصلاح‌شده و نظامی‌ بودند که مجهز به رادار چرخانِ بزرگی بودند که به‌عنوان مراکز فرماندهی هوابرد در ارتفاع بالا عمل می‌کردند. اگرچه این سیستم ظاهراً دفاعی بود و هیچ سلاحی حمل نمی‌کرد، اما این سیستم قابلیت‌های تهاجمی کاربر را چند برابر افزایش می‌داد. ابهام درباره آواکس به این دلیل بود که به‌وضوح امکان نظارت و مکان‌یابی استقرار زمینی و هوایی و تحرکات میدان جنگ دشمن را فراهم می‌کرد. اما آواکس به‌طور ضمنی ـ و به‌طور همزمان ـ هماهنگیِ تهاجمی نیروهای کاربر را فعال می‌کرد. به‌عنوان نمونه، ایران می‌توانست از این سیستم برای هدایت جت‌های جنگنده خود برای حمله به هدفی فراتر از مرزهای ایران استفاده کند. به زبان ساده، آواکس چشمی با تکنولوژی بالا در آسمان بود که می‌توانست هزاران مایل مربع را در هر پرواز رصد کند. اگرچه نسخه‌های مشابه ابتداییِ از پیش موجودِ این سیستم در اختیار شوروی و آمریکا بود، آواکس پیشرفته‌ترین سیستم هشدار اولیه موجود آن زمان بود؛ نسلی جلوتر از سیستم‌های رقیب که هنوز هم در حال خدمت است.

در اوایل سال ۱۹۷۴/ اواخر ۱۳۵۲، زمانی که نمونه‌های اولیه آواکس به‌عنوان بخشی از برنامه ۱.۵ میلیارد دلاری نیروی هوایی آمریکا در حال توسعه بود، ایران به خرید یک ناوگان آواکس ابراز علاقه کرده بود. تحت طرح تسلیحاتی نیکسون، شاه توانسته بود به نمونه‌های اولیه سیستم‌ها دسترسی پیدا کند و مرتباً در نمایش‌های نظامی شرکت می‌کرد. در طول سال‌های دولت فورد، اتفاق ‌نظری وجود داشت مبنی بر اینکه به دلیل نزدیکی ایران به شوروی و سرزمین بزرگ آن، شاه موقعیت خوبی برای خرید یک سیستم راداری هوابرد به جای سیستم‌های متعارف‌تر زمینی داشت. در دولت فورد، برآورد اولیه شاه مبنی بر نیاز به هفت فروند آواکس برای گشت‌زنی در حریم هوایی خود، به دلیل ارزیابی‌های مشترک آمریکا و ایران به چیزی بین ۹ تا ۱۰ فروند رسیده بود.[36] اما تأخیر در تولید در چرخه توسعه آواکس مانع از بستنِ هر گونه قرارداد نهایی با ایران طی سال‌های ریاست جمهوری فورد شد.

اگرچه فروش تسلیحات آمریکایی در نیمه اول سال ۱۹۷۷/ اواخر ۱۳۵۵ و اوایل ۱۳۵۶ در انتظار رسیدن دستورالعمل ریاست ‌جمهوری شماره ۱۳ موقتاً متوقف شد، کارتر تصمیم گرفت تا با فروش پنج آواکس به ایران در اواسط آوریل/ فروردین 56 ادامه دهد. کارتر با وجود مخالفت‌های داخلی استانسفیلد ترنر[37] رئیس سیا به این تصمیم رسید. ترنر به دلیل ترس از دستیابی شوروی به فناوری حساس نصب شده روی هواپیما از طریق جاسوسی یا به‌دست آوردن، با این فروش مخالفت کرد.[38] موافقت با فروش عمدتاً از نیروی هوایی آمریکا نشأت می‌گرفت که امیدوار بود فروش اضافی آواکس هزینه‌های تولید را کاهش دهد و بتواند برخی از هزینه‌های قابل‌توجه تحقیق و توسعه را جبران کند.[39] علاوه بر این، فشار دیپلماتیک روی کارتر وجود داشت چون نیکسون و فورد تضمین‌هایی غیررسمی به شاه داده بودند که او آواکس را به دست خواهد آورد.[40]

تصمیم به فروش تنها پنج فروند آواکس به ایران در چند سطح قابل‌توجه بود. اولاً نیمی از درخواست شاه بود. این نتیجه نشان می‌داد که اگر احتمالاً ناوگان قادر به پوشش حریم هوایی ایران نباشد و در نتیجه سیستم را برای هدف نامناسب کند، فایده لازم را نخواهد داشت. رویکرد کارتر به مشکلات عموماً این‌گونه بود؛ یعنی تلاش برای طرح‌ریزیِ مصالحه‌ای که برای هر دو طرف مناسب باشد. همچنین تلاشی برای اجتناب از شخصیت ریاکارانه‌ای بود که او برخلاف لفاظی‌های مبارزاتی‌اش در میانجیگری چنین معامله تسلیحاتی مهمی از خود نشان داده بود. فروش کمتر این هواپیما به کارتر این امکان را می‌داد که به کنگره و مردم نشان دهد که درباره کنترل تسلیحات جدی است و در عین حال به متحدان آمریکا وفادار می‌ماند. دوم موضوعی که شاه از آن خبر نداشت[41] این بود که این فروش تنها پس از پاکسازی گسترده برخی از تجهیزات بسیار حساس در هر هواپیما انجام می‌شد و آواکس‌های ایرانی را از اساس از مدل‌های نیروی هوایی آمریکا متفاوت می‌کرد. این فروش مصالحه‌ای را شکل می‌داد تا ترسِ افتادنِ این فناوری حساس به دست شوروی را منحرف کند. این فروش برای کارتر سازشی قابل‌قبول به نظر می‌رسید. پس، سازش موضوع مهمی است که در این مرحله باید به آن پایبند بود. در همان اوایل دوران تصدی، واضح بود که کارتر کمتر از آن شخصی که چند ماه قبل در مبارزات انتخاباتی ظاهر شد، قاطعیت داشت و کسانی که به یافتنِ شکافی در آرزوهای کنترل تسلیحات کارتر مایل بودند، احتمالاً این را اولین موردِ مهم بدانند.

پی‌نوشت‌ها:

 
تعداد بازدید: 343

.نظر شما.

 

نام:
ایمیل:
نظر:
تصویر امنیتی: